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Praxis

Ausschreibung von Digitalprojekten

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Beschaffungen und Ausschreibungen im IT-Sektor sind oftmals sehr vielfältig und komplex; für Fachfremde sind sie nicht einfach zu bewältigen.

Ausschreibungen können von IT-Beratungen über den Kauf von Softwarelizenzen bis hin zum Kauf oder dem Leasing von Hardware reichen. Daneben sind häufig auch Implementierungs- und Migrationsleistungen zur Einbindung der neuen Systeme in die bestehende IT-Landschaft vorzusehen. Nutzerinnen und Nutzer neuer Systeme müssen unterstützt und geschult werden. Während der gesamten Vertragslaufzeit sind je nach Beschaffungsgegenstand häufig Wartungs-, Pflege- und Supportleistungen zu erbringen.

Neben der Erkenntnis, dass es “die” IT-Vergabe nicht gibt, ist festzuhalten, dass Beschaffungen im IT-Sektor häufig aus einer Kombination von nachgefragten Leistungen bestehen.

Im Folgenden erhalten Sie Hilfestellungen, um sicher durch den Ausschreibungsprozess von Digitalprojekten zu kommen. Sie werden dabei Schritt für Schritt durch jede einzelne Phase des Ausschreibungs- und Vergabeprozesses geführt.

Schritt 1: Stunde 0 – Zielsetzung

Digitalprojekte im Kontext der Entwicklungszusammenarbeit zielen auf Veränderung und entwicklungspolitische Wirksamkeit ab. Selbst wenn es bei der Ausschreibung hauptsächlich um klar definierte Leistungen und Mengen gehen wird – Ihre Zielsetzung und der damit verbundene Veränderungsprozess gehören als Narrativ und Rahmenwerk zu Ihrer Ausschreibung. Definieren Sie beides vor Ausschreibungsstart als Erstes.

Schritt 2: Was kostet Vergleichbares? Und wer hilft mir, den Markt zu erkunden?

Bevor Sie wissen, was Sie ausschreiben, sollten Sie sich anschauen, wie andere Vergleichbares produziert haben. Im Vorfeld eines Ausschreibungs- und Vergabeverfahrens sollte daher eine Markterkundung durchgeführt werden; diese hilft Ihnen, das zu erwartende Budget festzulegen. Die Markterkundung können Projektleiterinnen und -leiter mangels Marktkenntnis oft nicht selbst durchführen. Es empfiehlt sich die Einstellung einer fähigen Beraterin oder eines fähigen Beraters. Sie oder er sollte Sie durch den gesamten Ausschreibungs-, Vergabe- und Leistungserbringungsprozess begleiten.

Schritt 3: Den Ausschreibungsgegenstand definieren

Als Nächstes müssen alle wesentlichen Leistungen, die der Auftragnehmer erbringen soll, präzise identifiziert werden. Ein ungewolltes Umfangswachstum – der sogenannte scope creep – ist zu vermeiden.

Sie sollten kalkulationsrelevante Festlegungen nicht in die Ausführungsphase vertagen. Die Vorgaben der Leistungsbeschreibung sollten bereits so konkret sein, dass es nicht schon in der Angebotsphase zum Streit mit dem Auftragnehmer über die Leistungspflichten kommt.

Falls ein scope creep voraussehbar ist, weil Sie sich beispielsweise entschieden haben, ergebnisoffen mit agilen Methoden zu arbeiten, sollten Sie diesen auch ganz bewusst einplanen. Kennen Sie jedoch Ihr Limit: Wie viel darf die Entwicklung einer digitalen Lösung maximal kosten und wie lange darf sie brauchen? Wie viele Beteiligte am Prozess können Sie oder ein Auftragnehmer managen? Legen Sie Obergrenzen als Vertragsgegenstand fest.

ENTSCHEIDUNGSHILFE: OPEN SOURCE ODER LIZENZIERTE, PROPRIETÄRE SOFTWARELÖSUNGEN?

Open Source wird als Begriff für Software verwendet, deren Quelltext offen liegt und der frei verfügbar ist.

Der Einsatz von Open Source bietet sich in einem Umfeld an, in dem hohe Anfangskosten für die Beschaffung proprietärer Software nicht geleistet werden können. Sie kommt auch für Digitalprojekte mit offenem Ausgang infrage, wo Lösungen inkrementell bearbeitet werden, beispielsweise wenn eine Stadtverwaltung ihr eigenes Datenmanagementsystem entwickelt und Abteilung für Abteilung eingliedert. Die niedrigen Kosten von quelloffener Software und ihrer Wartung erscheinen attraktiv. Dem gegenüber stehen aber oftmals zeitintensive Prozesse für Schulungen von Nutzerinnen und Nutzern und eine Reihe ungeklärter Fragen im Lizenzrecht.

Checkliste

TIME & MATERIAL ODER FESTPREIS: WELCHE FAKTURIERMETHODE WÄHLEN SIE?

Unterscheiden Sie bei der Ausschreibung zwischen:

  • aufwandbezogenen (time & material) und
  • Festpreisprojekten.

Haben Projekte einen gut kalkulierbaren, meist kleineren und klar umreißbaren Aufwand über einen begrenzten Zeitraum, werden typischerweise Festpreisprojekte vergeben. Mischformen sind auch üblich.

EINZEL- ODER RAHMENVERTRAG?

Liegt ein wiederkehrender, standardisierter Beschaffungsbedarf vor (zum Beispiel Lizenzen von Standardsoftware), der mengenmäßig jedoch nicht abschließend bestimmbar ist, sollten Sie das Instrument eines Rahmenvertrags in Betracht ziehen. Der Rahmenvertrag ermöglicht dem Auftraggeber den bedarfsgerechten Abruf von einzelnen Leistungen (zum Beispiel 25 Lizenzen) ohne erneute Durchführung eines Vergabeverfahrens.

ERFOLGSENTSCHEIDEND FÜR EINE GANZE ORGANISATION ODER „KLEINE“ DIGITALKOMPONENTEN?

Falls Sie organisationskritische Managementlösungen (wie Enterprise-Resource-Planning-Systeme) ausschreiben wollen, gilt Ihr besonderes Augenmerk dem Wartungsmodell. Hier sollten Sie die Ausschreibung so definieren, dass der Auftragnehmer einen langfristigen Produktlebenszyklus garantieren muss, der ausschließt, dass Produkte im Einsatzzeitraum bereits veraltet sind, oder vergleichbare Risikofaktoren mindert. Bitte bedenken Sie: Der Erfolg der Organisation hängt von Wartung und Betrieb der auszuschreibenden digitalen Lösung ab! Bauen Sie möglichst viele risikoabfedernde Punkte in die Leistungsbeschreibung ein.

TECHNISCH-KONSTRUKTIVE ODER FUNKTIONALE LEISTUNGS- BESCHREIBUNG?

Während die funktionale Leistungsbeschreibung Ziele beschreibt und den Weg dorthin den Bietern überlässt (zum Beispiel, dass das System bestimmte Performancekriterien erfüllen muss, ohne Vorgaben, wie diese Vorgaben erreicht werden), macht eine technischfunktionale Leistungsbeschreibung sehr konkrete Vorgaben zu einzelnen Leistungsmerkmalen (wie eine detaillierte Beschreibung der technischen Leistungsmerkmale der zu beschaffenden Hard- und Software). Eine Kombination von technisch-konstruktiven und funktionalen Elementen in einer Leistungsbeschreibung ist möglich.

Bei einer funktionalen Leistungsbeschreibung kann die Feinspezifikation zur späteren Umsetzung des Projekts in die Ausführungsphase verlegt werden, das heißt der Auftragnehmer definiert in einem ersten Projektabschnitt die von ihm in der Umsetzungsphase zu erreichenden Projektziele.

AUFTRAGSFERTIGUNG ODER KOOPERATIONSMODELL? MODELL DER ZUSAMMENARBEIT ZWISCHEN AUFTRAGGEBER UND AUFTRAGNEHMER

Die Aufgabenverteilung zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer kann in digitalen Projekten sehr variieren. Sie können Ihr Projekt in die Planungs-, Umsetzungs- und Betriebsphase unterteilen. In allen Phasen können unterschiedliche Modelle der Kooperation zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer verfolgt werden, die im Folgenden beschrieben und in der Ausschreibung von Ihnen festgelegt werden:

Im Modell “Auftragsfertigung” liegt die Verantwortung für die Erstellung der Spezifikation in der Planungsphase ausschließlich beim Auftraggeber. Der Auftragnehmer wird nur mit den Ausführungsleistungen, wie der Implementierung eines bestehenden Konzepts, beauftragt. Der Betrieb wird ausschließlich durch den Auftraggeber erbracht. Dieses Modell zeichnet sich durch höhere Kosten und zeitliche Ressourcen des Auftraggebers in der Planungsphase aus. Der Auftraggeber muss die notwendigen Ressourcen (fachliche Expertise, Personal, Zeit) für die Spezifikation selbst besitzen.

Die sorgfältige Vorbereitung sorgt für eine besonders ausgeprägte Kostensicherheit des Auftraggebers in der Ausführungsphase.

Im “Kooperationsmodell” definieren Auftraggeber und Auftragnehmer die Spezifikationen der fachlichen und technischen Anforderungen gemeinsam. Diese werden Grundlage der Implementierung durch den Auftragnehmer. Im Kooperationsmodell kann es sinnvoll sein, Spezifikation und Ausführung an zwei verschiedene Unternehmen zu vergeben. Kooperationen können in der Betriebsphase fortgesetzt werden.

Für welches Modell der Zusammenarbeit sich der Auftraggeber auch im Einzelfall entscheidet: Wichtig ist die klare Abgrenzung der Verantwortlichkeiten in der Leistungsbeschreibung und dem Vertrag.

Zur Qualitätssicherung sind Auftraggeber häufig gut beraten, externe IT- Beraterinnen oder -Berater hinzuzuziehen, sofern nicht ausreichend Ressourcen im eigenen Haus zur Verfügung stehen. Eine derartige externe Unterstützung stellt die Wahrung der Interessen des Auftraggebers während des gesamten Projekts sicher.

Die Auswahl der IT-Beraterin oder des IT-Beraters sollte maßgeblich auf deren Erfahrung in gleich gelagerten Projekten gestützt werden. Auftraggeber sollten sich vertraglich von der IT-Beraterin oder dem IT-Berater zusichern lassen, dass sie oder er über keine Interessenskonflikte mit potenziellen Auftragnehmern verfügt und den Auftraggeber unabhängig beraten kann.

Bei der Vergabe von Installations-, Customizing-, Wartungs-, Betriebs- oder Schulungsleistungen ist zu überlegen, welche Mitwirkungsleistungen des Auftraggebers erforderlich sind. Diese sollten sorgfältig in der Leistungsbeschrei- bung definiert werden, da sie unmittelbar kalkulationsrelevant sind.

Darüber hinaus kann es in gemeinsamen Entwicklungsvorhaben ratsam sein, auch die Qualifikationen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Auftraggebers anonymisiert vorzustellen. Auf diese Weise können sich Bieter im Rahmen der Angebotserstellung ein eigenes Bild davon machen, welche Ressourcen dem Projekt zur Verfügung stehen.

Dies kann eine besondere Herausforderung bei komplexen und lang laufenden Beschaffungsvorhaben darstellen, wenn der Auftraggeber die Verfügbarkeit der eigenen Personalressourcen über einen längeren Zeitraum nicht verlässlich prognostizieren kann. Unerwarteter Mehraufwand auf Auftragnehmerseite durch das Nichterbringen von Mitwirkungsleistungen kann zu Nachtragsforderungen führen. Entsprechend wichtig ist es, dass Sie als Auftraggeber so präzise wie möglich Ihre Mitwirkungsleistungen beschreiben. Auftragnehmer können auch weitergehende Unterstützungsleistungen als optionale Leistungen mit dem Angebot unterbreiten, auf deren Abruf sie jedoch keinen Anspruch haben. In der Auswertung ist die Formulierung von Unterstützungsleistungen durch den Bieter als positives Kriterium zu vermerken; hier denkt ein Bieter aktiv mit und hilft Ihnen, Ihre Leistungsbeschreibung gegebenenfalls zu verfeinern!

WEITERE HINWEISE FÜR EINEN GUTEN AUSSCHREIBUNGSTEXT

Fragenkataloge, die alle geforderten Funktionen auflisten und schnell und eindeutig durch die Bieter beantwortet werden können, haben sich bewährt.

Weiterhin sollten Ausschreibungen neben Ihren Mitwirkungsleistungen präzise Hinweise auf das Umfeld beinhalten, in das die ausgeschriebene Leistung eingebettet wird, wie die Anforderungen an die schon zu Projektbeginn vorhandene IT-Infrastruktur, auf die man aufbauen möchte, oder etwa die Datenschutz-Anforderungen.

Schritt 4: Nach der Formulierung der Ausschreibung: Checkliste zur finalen Überarbeitung

Schritt 5: Formulieren von Zuschlagskriterien

Die Kriterien, die über den Zuschlag für das wirtschaftlichste Angebot ent- scheiden, sind in einem Kriterienkatalog zusammenzufassen. Die Kriterien sind streng angebots- und nicht unternehmensbezogen zu erstellen.

In der Logik und der Struktur folgt der Kriterienkatalog der Leistungsbeschreibung. Der Auftraggeber wird für jeden Abschnitt der Leistungsbeschreibung entscheiden, was ein qualitativ hochwertiges Angebot in dem einzelnen Bereich ausmacht und in welches gewichtete Verhältnis dieser Aspekt zu den anderen Aspekten der Leistungsbeschreibung zu setzen ist.

Beispiele für Zuschlagskriterien:

  • Erweiterbarkeit und Anpassbarkeit des Systems
  • Systemumgebung und Plattform
  • Datenschutz und Datensicherheit
  • Kompatibilität mit vorhandenen/gesetzten Systemen
  • Schnittstellen
  • Migration von Altdaten
  • Wartbarkeit der Systeme
  • Einführung, Schulung
  • Kundendienst und Reaktionszeiten
  • Präsentation/Teststellung (Erfüllung der gesetzten Aufgabe)
  • Ästhetik
  • Kommerzielle Bedingungen (Vertragsbedingungen, Risikostruktur)

Die vorgenannten Kriterien sind Beispiele und müssen auf die Besonderhei- ten des Einzelfalls angepasst werden. Gegebenenfalls sind auch Unterkrite- rien zu bilden, die bei der Ausprägung der Zuschlagskriterien nützlich sein können. Auch die Unterkriterien sind zu gewichten und ihre Gewichtung den Bietern transparent zu machen.

Bei den Zuschlagskriterien ist streng zwischen Ausschluss- und Bewertungskriterien (K.-o.- und optionalen Kriterien) zu unterscheiden. Während die Nichterfüllung eines Ausschlusskriteriums den Ausschluss des Angebots aus dem Vergabeverfahren zur Folge hat, führt das Nichterfüllen eines Bewertungskriteriums lediglich zu einer Bewertung des Angebots in diesem Aspekt mit null Punkten.

Im letztgenannten Fall verbleibt das Angebot in der Wertung und der Bieter hat die Möglichkeit, die schlechte Bewertung durch eine bessere Bewertung in anderen Kriterien auszugleichen. Bei der Definition des Kriterienkatalogs sind Auftraggeber häufig versucht, eine Vielzahl von Ausschlusskriterien festzulegen, da alle Aspekte der Leistungsbeschreibung letztlich als zwingende Anforderung und als besonders wichtig für das Vorhaben verstanden werden. Eine Häufung von Ausschlusskriterien führt jedoch letztlich dazu, dass eine qualitative Angebotswertung nur noch sehr begrenzt stattfindet, da die Prüfung der Ausschlusskriterien lediglich die Einhaltung der technischen Mindestanforderungen gewährleistet. Zum einen werden innovative Lösungen eines technischen Problems durch diese Art der Bewertung nicht honoriert. Zum anderen erhalten alle Bieter, welche die Mindestanforderungen erfüllen, die gleiche Punktzahl. Dies führt zu einem zu homogenen Bieterfeld. In der Praxis hat sich daher eine Kombination aus Ausschluss- und Bewertungskriterien zu einzelnen technischen Anforderungen bewährt.

Formulieren Sie zusätzlich Testaufgaben (Teststellungen)!

Auftraggeber sind bei Software- wie auch bei Hardwareprojekten oft gut beraten, die Angebotswertung nicht nur auf der Grundlage von Papierangeboten vorzunehmen. Teststellungen geben Auftraggebern die Möglichkeit, die nachgefragten Produkte im laufenden Vergabeverfahren zu testen. Zudem ist eine Teststellung eine gute Möglichkeit, Gremien in die Angebotswertung einzubeziehen, beispielsweise in Form der Vorführung einer Software.

Insoweit bildet die Teststellung den „praktischen Teil“ der Angebotsprüfung und der Wertung.

Bei der Teststellung sind zwei Spielarten zu unterscheiden:

  • “Verifizierende Teststellung”, die der Überprüfung der Angaben im schriftlichen Angebot dient.
  • “Wertende Teststellung”, die der Bewertung des Angebots im Rahmen der Zuschlagsentscheidung dient und in einer gesonderten Punktvergabe für die Teststellung resultiert.

Beide Arten der Teststellung sind möglich und im Einzelfall auf ihre Praktikabilität zu überprüfen. Wichtig ist dabei nur, dass die Bieter vorab erfahren, ob die Teststellung wertend oder nur verifizierend ist.

Bei einer wertenden Teststellung hat der Auftraggeber zudem einen Kriterienkatalog für die Teststellung vorzugeben und diesen den Bietern auch zur Verfügung zu stellen. Er muss gegebenenfalls auch Angaben zur Gewichtung der Teststellung und der einzelnen Kriterien angeben (inklusive der zu erreichenden Punktzahlen).

Schritt 6: Kriterien für die Vergabeentscheidung

Es ist hilfreich, wenn der Anbieter die zu erwarteten Investitions- und Betriebskosten im Lauf einer Zeitperiode (fünf oder zehn Jahre) in einer Total-Cost-of-Ownership(TCO)-Betrachtung abbildet. Das macht verschiedenartige Projektkonstellationen vergleichbar. Weiterhin sollten verschiedene Aufwände nach Dienstleistungs-, Lizenz-, und Hardwarekosten aufgeschlüsselt worden sein. Wichtig an dieser Stelle ist: Parameter, auf denen die Vergabeentscheidung beruht, sind im Vertrag zu reflektieren und gegebenenfalls als einklagbar zu definieren. Nur dann ist zu erwarten, dass die Anbieter realistische Zukunftsprognosen zur TCO abgeben. Ohne entsprechende vertragliche Berücksichtigung besteht die Gefahr, dass die ehrlich kalkulierenden Anbieter gegenüber den „optimistisch“ kalkulierenden benachteiligt werden.

Falls Softwarelizenzen benötigt werden, sollte der Anbieter verschiedene Alternativen anbieten:

  • Kauf
  • Leasing/Pacht
  • Software as a service (SaaS) – Das SaaS-Modell basiert auf dem Grundsatz, dass die Software und die IT-Infrastruktur bei einem externen IT-Dienstleister betrieben und vom Kunden als Dienstleistung genutzt werden. Für die Nutzung von Onlinediensten werden ein internetfähiger Computer sowie die Internetanbindung an den externen IT-Dienstleister benötigt.

Auf welche Qualifikationen und Erfahrungen des bietenden Teams kommt es an?

Beispiele für hilfreiche Qualifikationen:

  • Erfahrung/direkte Verbindung mit Open Source/civic tech movement
  • Erfahrung mit der Adaption bestehender Digitaltechnologien
  • Erfahrung mit Interoperabilität verschiedener Digitaltechnologien
  • Erfahrung mit der Identifizierung geeigneter Digitaltechnologien in diver- sen Kontexten
  • Erfahrung mit effektiven Lösungen für komplexe Szenarien und Kontexte
  • Erfahrung mit multidisziplinären Entwicklungsteams und verschiedenen Kunden, vor allen Dingen aus dem Bereich der öffentlichen Hand
  • Erfahrung mit design thinking oder anderen partizipativen Prozessen